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Le 9 Octobre dernier, Jacques Carles, Président d’Agriculture Stratégies, a été auditionné au Parlement européen par la Commission de l’agriculture et du développement rural lors d’une séance consacrée au « futur de la Politique Agricole Commune ». Nous reproduisons ci-dessous le diaporama support de cette intervention en explicitant les principaux messages associés.
Concevoir le futur de la PAC nécessite de porter la plus grande attention à l’évolution des politiques agricoles et alimentaires dans le monde et en particulier chez les principales puissances agricoles. Il s’avère en effet que l’on assiste à un renforcement généralisé des politiques agricoles en particulier en réponse à la crise alimentaire de 2007/08. Comme on peut l’observer sur le graphique représentant l’estimation du soutien total à l’agriculture et à l’alimentation tel que calculé par l’OCDE (dans cette version nous prenons en compte la totalité des budgets d’aides alimentaires américains), le soutien augmente sur la période de manière importante notamment aux Etats-Unis et en Chine.
Rapporté par habitant, l’estimation de soutien total (EST) offre une base de comparaison intéressante. Le Canada, le Brésil ou encore l’Australie sont loin d’avoir des soutiens négliables. La Russie a sensiblement renforcé sa politique agricole depuis le milieu des années 2000. Enfin, la Chine a un EST par habitant très proche de celui de l’Union européenne, alors même que le niveau de vie des chinois est 3 fois inférieur au nôtre !
Il ne s’agit pas de dénoncer cette évolution, bien au contraire ! L’Union européenne doit repenser sa politique agricole en ayant conscience qu’elle est la seule à croire à la martingale du découplage des aides.
La proposition de la Commission pour le Cadre Financier Pluri-annuel 2021/27 induirait une coupe drastique dans le budget de la PAC. Loin des 5% habilement présentés car exprimés en euros courant, c’est une baisse de plus de 28% sur 20 ans (entre 2007 et 2027) vers laquelle on s’acheminerait si le CFP était accepté en l’état. Une position à contre-courant de toutes les puissances agricoles qui renforcent leur soutien à l’agriculture !
Au-delà de la baisse annoncée du budget (-15% en euros constants par rapport à la programmation actuelle dont -25% sur le second pilier), les propositions du Commissaire Hogan pour la PAC ne sont pas à la hauteur des enjeux et s’inscrivent dans une logique de renationalisation préjudiable non seulement à la PAC mais au projet européen lui-même. Le Commissaire fait un pari dangereux : en renvoyant au maximum à la subsidiarité pour espérer un accord politique rapide sur le plus petit commun dénominateur, il ouvre la porte à une renationalisation complète de la principale politique communautaire.
Cette proposition s’inscrit en effet dans la continuité des précédentes : les aides découplées restent au cœur de la PAC alors que la récente attaque de la part des USA sur les olives de table espagnoles, considérant que les aides découplées constituent un soutien distorsif, montre que ce type d’aides est sur la selette. L’UE est la seule à vouloir repsecter les règles de l’OMC en matière de soutien interne, peut-on avoir raison longtemps seul contre tous ?
Certes, d’importantes latitudes sont déjà données aux Etats-membres, mais aller plus loin notamment sur les normes environnementales conduira inevitablement à un nivellement par le bas. En outre, nous sommes dans un marché unique, la gestion des crises ne peut pas être renvoyée aux Etats membres : c’est à la Commission d’assurer l’intégrité du marché européen face aux crises.
Proposer d’étendre la logique des « interventions sectorielles » à l’œuvre actuellement, notamment pour les Fruits et Légumes est une bonne chose tant il est nécessaire de responsabiliser les producteurs dans la mise en marché. Il faut donner les moyens aux agriculteurs et aux organisations de producteurs d’assurer un premier niveau de régulation pour gérer les risques à leur portée. Mais le plafond de 3% de l’enveloppe du 1er pilier pour les nouveaux secteurs parait bien trop restrictif.
Enfin, alors que l’aide à la réduction de la production laitière a été le principal succès de la Commission pendant cette mandature, aucune proposition n’est faite pour préciser et améliorer le cadre à l’œuvre s’agissant des outils de gestion de crise. La seule modification tient à la réserve de crise qui ne sera plus soumise à un prélèvement sur les aides directes et dont les sommes inutilisées pourront être reportées d’une année sur l’autre.
Un constat s’impose : les marchés agricoles ne sont pas efficients, les prix ne fluctuent pas régulièrement autour du niveau d’équilibre, les marchés agricoles sont marqués par des cycles où de brefs pics consécutifs à des tensions sur la sécurité alimentaire laissent la place à de longs creux car, face à des prix bas, les agriculteurs n’ont, individuellement, aucun intérêt à réduire leur production. En agriculture, l’ajustement par les prix est d’autant plus long qu’il est douloureux. C’est la justification première des politiques agricoles !
Dans ces conditions, la performance des instruments privés de gestion de risques (assurances, fonds mutuels, marchés à terme) sera toujours insuffisante : face à des marchés durablement déprimés et/ou une formation des prix défaillante ces outils ne sont d’aucun recours.
Les aides découplées sont quant à elles complètement inefficaces : superflues en période de vaches grasses et insuffisantes en période de vaches maigres, elles sont facilement captées par l’environnement économique des agriculteurs et ne leur bénéficient donc pas ou peu. L’Europe est la seule à continuer à croire à la martingale du découplage. La remise en cause par les USA du caractère non distorsif des aides découplées dans l’affaire des olives espagnoles pose un sérieux problème au défenseur de la trajectoire actuelle de la PAC.
Enfin, en termes d’environnement la direction actuelle de l’Europe est à revoir entièrement. Le verdissement des aides n’a eu aucun impact positif sur l’environnement, comme l’a souligné la Cour des Comptes européenne. Il s’agit d’une tentative de greenwashing que la Commission propose à nouveau derrière l’ « eco-dispositif » afin de conserver le statu quo du découplage des aides. Les ONG environnementales en conviennent maintenant de plus en plus : sans amélioration de la situation économique des agriculteurs, les progrès en matière environnementale resteront faibles.
Face à ces constats, Agriculture Stratégies propose une réforme en profondeur de la PAC. Nous ne détaillerons ici que les deux premiers volets mais vous pouvez vous reporter à notre Note de Référence Stratégique1. Il nous semble en effet indispensable d’améliorer l’organisation économique des producteurs afin qu’ils puissent assurer un premier niveau de prévention et de gestion des risques notamment en matière économique. Mais aussi important soit-il, ce premier niveau ne peut pas se suffire à lui-même. Il doit être complété par un second niveau de gestion des crises qui doit être assumé par le niveau communautaire, garant de l’intégrité du marché unique.
Notre nouveau premier pilier regrouperait toutes les mesures relatives à l’organisation économique des opérateurs du secteur. L’enjeu d’un meilleur partage de la valeur ajoutée au sein des filières est central. Il passe par une meilleure organisation des producteurs (OP) afin de rééquilibrer les pouvoirs de marché. Mais, concrètement, c’est surtout la capacité collective des producteurs à gérer leur mise en marché qui importe.
On le voit dans le secteur des Fruits et Légumes et dans le Vin, où plutôt que d’opter pour des aides découplées, ces secteurs ont eu la clairvoyance de conserver des régimes de soutien distincts qui sont maintenant montrés en exemple. Avec des aides à l’investissement mais aussi des aides couplées on peut inciter à une meilleure organisation des producteurs.
De plus, nous proposons d’étendre à toutes les productions sous régime de qualité et à l’agriculture biologique, la possibilité qu’ont actuellement les producteurs de fromages et de jambon de s’organiser pour maitriser l’offre. Chaque entreprise cherche constamment à ajuster son offre, il faut que cela soit au cœur de l’action des OP et en particulier des coopératives qui constituent le statut le plus abouti parmi les OP et aussi le plus fréquent.
Le deuxième pilier concerne le pilotage du marché communautaire et la gestion des crises. L’aide à la réduction de la production laitière en 2016 a été efficace pour sortir de la crise, même si elle aurait dû être mise en œuvre plus tôt pour éviter la constitution de stocks de poudre qui continuent de peser sur les prix.
En complément de la prévention et de la gestion des risques que doivent assumer des producteurs mieux organisés, les pouvoirs publics doivent assurer l’intégrité du marché vis-à-vis des crises, et dans le marché unique, c’est le niveau communautaire qui est le mieux à même de le faire. Les marchés agricoles étant marqués par des cycles irréguliers et des crises fréquentes, il convient de faire émerger une véritable gestion contracyclique des marchés et des revenus.
En particulier, pour les productions soumises aux variations des prix internationaux (lait, céréales, sucre, etc…) les aides contracycliques constituent l’outil le plus efficace et le plus efficient en complément des mesures de gestion de crise. L’emploi d’aides couplées doit aussi permettre d’aller au-delà de la logique actuelle où il s’agit d’aider des secteurs en difficulté pour en faire des outils plus structurels d’orientation des productions, notamment pour rééquilibrer un ratio oléoprotégineux/céréales qui n’est pas satisfaisant pour l’environnement.
Avec la fin actée des subventions à l’exportation, l’Union doit être en capacité de gérer en interne ces crises de surproduction. Les outils d’intervention classique (stockage public) doivent rester le filet de sécurité de dernier ressort, avant lequel les autres mesures de gestion de crise auront à être employées.
Enfin, il faut sortir de la logique des silos et assumer à nouveau les biocarburants comme une composante de la politique agricole. En flexibilisant les mandats d’incorporation de biocarburants, on fait primer les usages alimentaires sur les usages non alimentaires et on utilise ce débouché comme un stabilisateur des marchés agricoles. Dans les deux cas, c’est davantage de sécurité alimentaire et plus de cohérence dans les politiques communautaires.
Pour revenir à la réforme en cours, il nous semble important de mettre l’accent à court terme sur la gestion des crises. La plupart des outils nécessaires sont déjà présents dans le règlement OCM : la Commission dispose d’importants pouvoirs d’intervention mais elle doit être dotée d’un cadre pour évaluer sa performance et répondre aux crises quant à son manque de réactivité.
La PAC actuelle repose sur 4 réglements : Paiements directs / Développement rural / OCM Unique / Horizontal.
La Commission propose de redécouper la PAC en trois règlements : le premier définit les marges de manœuvre des Etats membres (Plans Stratégiques), le second celui de la gestion des crises et des normes publiques (OCM) et le troisième les règles financières, de gestion et de suivi (Horizontal).
La proposition de la Commission vise à regrouper les règlements « Paiements directs », « Développement rural » et une partie de l’OCM dans le nouveau règlement « Plans Stratégiques ». Ainsi ce nouveau règlement concentrerait l’ensemble des dispositions que devra prendre chaque Etat, sous réserve de l’acceptation par l’échelon communautaire. Il est fort probable que cette démarche actera la renationalisation de la PAC qui nous apparait comme un grand danger et pour l’Europe et pour notre agriculture.
A côté de ce nouveau règlement, les deux autres règlements sont également concernés par la réforme même si la Commission n’a, au final, pas fait d’importantes propositions.
Aussi il nous semble important que le Parlement se saississe pleinement du sujet en renforçant le règlement OCM par la fonction essentielle de gestion des crises, qui sinon se retrouverait au niveau plans par Etat-membre, faisant ainsi disparaitre la responsabilité communautaire en cas de crise.
A terme, il est indispensable d’aller plus loin et d’intégrer à la gestion des crises l’aide alimentaire sensiblement renforcé ainsi que la politique de biocarburants pour utiliser ce débouché de manière plus flexible afin de stabiliser les marchés.
Surtout en allant dans le sens d’un meilleur pilotage des marchés face aux crises, il apparaît évident qu’une grande part des aides directes devrait devenir contracycliques et venir en appoint des mesures de gestion des crises. La PAC retrouverait la plus value communautaire et l’efficacité qu’elle a perdues avec le découplage. Disposant d’un policy mix associant mesures budgétaires et mesures de gestion des marchés, la Commission disposerait alors de l’ensemble des moyens pour assurer un pilotage contracyclique des marchés et des revenus agricoles.
Avec cette nouvelle architecture, les Etats membres pourraient donc améliorer l’organisation des producteurs et leur permettre d’assurer un premier niveau de prévention et de gestion des crises.
Nos propositions se résument donc ainsi :
- Augmenter l’enveloppe du premier pilier au-delà des 3% pour les interventions sectorielles dans les secteurs pour l’heure non éligibles n’est pas suffisante. La Commission fait mine de vouloir transférer l’ensemble de la PAC aux Etats membres : cela constituerait un dévoiement du principe de subsidiarité car la gestion des crises ne peut relever uniquement du niveau communautaire.
- Remettre la gestion des crises au cœur de la PAC en faisant du règlement OCM un règlement de gestion des crises regroupant les normes publiques (IG, qualité, etc.), les outils d’intervention de marché (stocks publics), les mesures de crises (art 219 à 223). Car malgré le succès de l’aide à la réduction de la production laitière en 2016, la Commission n’a fait aucune proposition sur les articles 219-223 du règlement OCM introduits par le Commissaire Ciolos sur la base d’amendements du Parlement lors de la réforme de 2013. A moyen terme, on retrouverait dans cet ensemble les aides contracycliques.
- Rendre les articles 219 à 223, plus opérants, afin d’inciter la Commission à être plus réactive et donc plus efficace car une crise de marché est d’autant plus coûteuse à traiter qu’elle a eu le temps de s’installer.
- Imposer à la Commission, de définir sa logique d’action et son cadre de performance. Aucune doctrine n’a été établie pour définir les différents types de crises, et les obligations d’évaluation dont toute autorité de gestion doit répondre sont loin d’être respectées. Car, faute de la définition de la logique d’action de la Commission s’agissant de la gestion des crises, comment les Etats membres pourraient-ils être en mesure de définir leur stratégie d’action s’agissant notament des revenus agricoles.
En conclusion, la complémentarité entre plans stratégiques et gestion des crises reste à construire et le Parlement doit être force de proposition. La gestion des crises ne peut être que du ressort du niveau communautaire car il s’agit d’assurer l’intégrité du marché unique. Sur la base d’un cadre de performance la Commission pourra ainsi rendre des comptes au Parlement et au Conseil sur ses choix et son utilisation des fonds communautaires.
Lien vers le PPT : https://www.agriculture-strategies.eu/wp-content/uploads/2018/10/181009-presentation-JCArles-ComAgri.pptx
Lien vers la vidéo (14:49:37) : http://www.europarl.europa.eu/ep-live/fr/committees/video?event=20181009-1430-COMMITTEE-AGRI
1 https://www.agriculture-strategies.eu/wp-content/uploads/2018/06/Note_Reference_Strategique_Consensus_Reforme_PAC_250518-1.pdf
