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Des journalistes du New York Times ont publié fin 2019 une série d’articles sur la PAC1 dans laquelle sont dénoncés le manque de transparence dans le versement des aides, des stratégies d’accaparement de terres au profit d’oligarques des pays de l’Europe de l’est et l’inefficacité des aides à l’hectare pour accompagner la transition environnementale.
Nous reproduisons ci-dessous l’article que Bertrand Valiorgue et de Xavier Hollandts consacre au sujet dans The Conversation. Les deux chercheurs y rapportent les principaux éléments tout en pointant le risque qu’une renationalisation plus poussée de la prochaine PAC ne donne encore plus de latitudes à ce type de stratégies opportunistes, détournant des fonds publics européens de leur finalité première : soutenir le revenu des agriculteurs.
Alors qu’il était déjà question de limiter l’accès aux fonds structurels européens aux Etats-membres qui ne respectaient pas certains principes démocratiques européens, cette série d’articles retentissants va nécessairement appeler une réaction politique de la part Commission européenne et de sa direction agricole. Quelle pourrait-elle être ?
Tout d’abord, il convient de rappeler que le détail des aides touchées par les agriculteurs au titre de la PAC doit être accessible directement en ligne. C’est le cas en France, via la procédure Telepac. Si d’aventure, certains pays ne respectent pas encore ces dispositions, la Commission dispose des moyens de pression, en bloquant les fonds (refus d’apurements) pour les faire advenir.
Ensuite, il est difficilement contestable qu’en versant des aides à l’hectare, on crée une incitation parfois artificielle à la concentration des terres, y compris à très grande échelle comme le montre le New York Times. Usant de son pouvoir d’initiative, la Commission propose à chaque réforme depuis 1992 différentes modalités pour introduire une dégressivité des aides en fonction du nombre d’hectares voire un plafonnement. On peut penser que dans le cadre des négociations pour la prochaine PAC, la négociation sera plus difficile pour les Etats membres qui cherchent habituellement à rendre ces mesures les moins contraignantes possibles.
En revanche, la Commission européenne s’était jusqu’à lors bien gardée de se positionner sur le sujet de l’évolution et de la diversité des structures agricoles en Europe. A propos des régulations nationales des marchés fonciers, elle s’en était surtout tenue à des principes considérant la plupart des limites à la mobilité marchande de la terre comme licites dès lors qu’elles n’impliquent pas de critère quant à la nationalité des acheteurs. Pour plus de précision voir l’article Dans quelle mesure les politiques foncières agricoles peuvent-elles être euro-compatibles ?.
Mais, compte tenu des phénomènes d’investissements fonciers à grande échelle dans l’ensemble de l’UE qui ont conduit à des prises de position politique notamment du Parlement européen – le Rapport Noichl en 2016 – et plus récemment du nouveau Commissaire à l’Agriculture, le polonais Janusz Wojciechowski2, on voit mal comment la Commission européenne pourrait échapper à une clarification sur ce thème des structures. Il en va en effet également des principes et des valeurs de l’Union européenne. Souhaite-t-on toujours maintenir une agriculture de type familial où l’on encourage la responsabilisation et la liberté d’entreprendre d’individus sur des territoires vivants, socle de l’Union européenne depuis sa création ? Ou à l’inverse, doit-on considérer que les valeurs de l’Union européenne sont remises en cause par des mouvements de concentration des terres qui traduisent une reféodalisation des campagnes ?
Enfin, sachant que Bruxelles et Washington ont entamé un bras de fer sur les aides découplées européennes devant l’OMC suite aux mesures anti-dumping américaines sur les olives de table espagnoles, faut-il voir un lien avec l’intérêt porté sur la PAC par les journalistes du New York Times ? On ne peut pas l’exclure, mais paradoxalement c’est peut-être plutôt une chance pour sortir la PAC de l’impasse. Rappelons-le, les aides découplées de la PAC répondent surtout à une logique de consommation budgétaire ; faute de prise en compte des prix, elles sont inefficaces face aux crises agricoles ; faute de lien à la production, elles sont inefficaces pour accompagner les agriculteurs dans la transition agro-écologique.
Vue depuis les Etats-Unis où le Farm Bill a largement recourt à une large palette d’outils d’intervention efficaces (aides contracycliques, régulation de l’offre, stimulation de la demande, outil de partage de la valeur ajoutée au sein des filières, plafonnement des aides à l’exploitation), la PAC dans sa version actuelle ne peut faire figure d’exemple. Il y a peut-être là un sujet pour les journalistes européens qui voudront alimenter le débat sur la PAC…
Frédéric Courleux, Directeur des études d’Agriculture Stratégies
Des millions d’euros d’aides agricoles détournés, décryptage d’un scandale européen
Un article de Bertrand Valiorgue et Xavier Hollandts
Une enquête au long cours du New York Times, publiée entre novembre et décembre 2019, est à l’origine d’une critique radicale du système européen de soutien et d’aides à l’agriculture – la « politique agricole commune » (PAC).
Conduite dans neuf pays par plusieurs journalistes, l’enquête est à l’origine de révélations explosives, démontrant qu’une large partie de ces aides ou subventions destinées aux agriculteurs était détournées au profit d’oligarques des pays de l’Est.
L’enquête a également montré qu’une véritable mafia agricole prospérait dans ces pays, grâce à un système de corruption, y compris au plus haut niveau de l’État. Cet argent de la PAC, indispensable à la survie de milliers d’agriculteurs européens, est ainsi capté par une poignée d’acteurs et ne sert ni au soutien ni au développement ou à la transition de l’agriculture européenne.
Les dérives pointées par cette enquête ont été bien identifiées par certains économistes qui s’intéressent aux dynamiques de « capture réglementaire ».
Que révèle le New York Times ?
L’enquête révèle l’existence de fraudes massives aux subventions agricoles européennes. Elle se concentre dans les pays de l’Est où de véritables mafias agricoles opèrent des détournements massifs de subsides européens. L’enquête révèle également un système de corruption à grande échelle, y compris dans les ministères ou les cercles plus proches du pouvoir afin de rendre possibles ces détournements.
Andrej Babis (premier ministre de la République tchèque) a ainsi bénéficié, au travers de multiples sociétés, de plus de 40 millions d’euros de subventions en 2018. La Commission européenne lui réclame par ailleurs de rembourser plus de 17 millions d’euros d’aides indues.
En Hongrie, le gouvernement de Viktor Orban a cédé « des milliers d’hectares de terres publiques aux membres de sa famille et à ses proches, dont un ami d’enfance qui est devenu l’un des hommes les plus riches du pays », souligne le quotidien. En Bulgarie, 100 structures juridiques captent à elles seules plus de 75 % de la totalité des aides de la PAC…
Dans leur enquête, les journalistes précisent que :
« […] les subventions agricoles européennes sont utilisées pour soutenir les oligarchies locales et produisent la version moderne d’un système féodal corrompu. »
Les aides et subventions sont ainsi captées par une poignée d’acteurs, élus ou proches d’hommes politiques, qui ont fait main basse sur les terres agricoles, auparavant exploitées dans le cadre des systèmes collectivistes de ces pays de l’Est. Ces dérives conduisent par ailleurs au maintien d’une paysannerie sans terre, exploitée par ces grandes structures agricoles.
L’enquête interroge enfin les limites du système de la PAC, soulignant qu’il ne permettrait pas d’orienter les fonds vers une transition agricole durable. Les subventions, indexées sur la taille des exploitations, favorisent l’émergence d’immenses ensembles agro-industriels fonctionnant avec relativement peu d’emplois et selon des modes d’exploitation dits « conventionnels ».
À quoi sert la PAC ?
La PAC (politique agricole commune) constitue l’un des piliers historiques de la politique européenne. Il s’agit d’un système d’orientation, de régulation et de soutien aux agricultures et aux agriculteurs des pays membres de l’UE.
Officiellement entrée en vigueur en 1962, la PAC repose sur deux piliers. Le premier est relatif au soutien aux prix et aux marchés agricoles (le pilier historique de la PAC) ; le second se focalise sur le développement rural.
Dotée d’un budget annuel de plus de 60 milliards d’euros, la PAC a historiquement représenté le premier poste budgétaire (aux alentours de 40 % du budget européen). Elle est, encore et surtout, connue du grand public pour ce qu’elle n’est plus : un système de régulation des volumes et, indirectement, des prix des denrées agricoles et alimentaires. Car depuis les années 1990, les différents secteurs ont été dérégulés, laissant l’agriculture européenne en prise directe avec les marchés agricoles mondiaux, où les prix sont fixés par le libre jeu de l’offre et de la demande.
Dans cette compétition mondiale inégale (certains États soutenant ou subventionnant plus ou moins fortement leur agriculture, sans parler des coûts du travail et de production), la PAC agit de moins en moins comme un amortisseur ou un paravent, comme ce fut le cas par le passé. Elle doit désormais poursuivre différents objectifs, parfois contradictoires : assurer l’orientation des productions agricoles, maintenir un relatif niveau de suffisance alimentaire, tout en tenant compte des évolutions environnementales nécessaires – on parle de « verdissement » de la PAC.
Des possibilités de détournement accrues ?
À l’heure où les contours et le contenu de la future PAC (2021-2027) sont discutés, les risques de dérives et de détournements révélés par le New York Times sont plus que jamais présents. La prochaine PAC fonctionnera en effet avec une plus grande subsidiarité – et donc une décentralisation plus poussée. De nombreux commentateurs ont fort logiquement parlé de « renationalisation » de la PAC.
Cela signifie concrètement que les États nationaux vont retrouver une marge de manœuvre et de décision plus importante, qui leur permettra de décider, non plus au niveau européen mais bien au niveau national, des critères et, indirectement, de l’allocation de ces aides. Cela risque de laisser encore plus de possibilités aux fraudeurs d’opérer en toute impunité, en l’absence d’un contrôle direct de l’Union européenne.
Un regard théorique sur les dérives de la PAC
L’enquête du New York Times révèle deux choses essentielles : le détournement de fonds agricoles européens et l’accaparement de ces fonds par une poignée d’acteurs qualifiés d’« oligarques ».
Ces comportements, choquants, ne surprennent qu’à moitié et s’observent malheureusement dans d’autres secteurs. Ce qui est en cause ici, c’est le détournement à son seul profit d’aides publiques qui doivent bénéficier à un collectif ou une communauté.
Il s’agit d’une forme extrême et poussée de comportements opportunistes. Bien analysé par la « théorie de l’agence », ces comportements nuisibles sont rendus possibles par l’existence d’asymétries d’information.
C’est parce qu’il existe des failles, des informations manquantes ou non recoupées, et des déficiences de contrôle à différents niveaux du système (européen et national) que des individus peu scrupuleux peuvent détourner à leur profit des fonds destinés à la communauté agricole.
L’asymétrie d’information se manifeste très concrètement dans chaque situation où un individu (ou une organisation) n’a pas toute l’information nécessaire et suffisante pour vérifier qu’un autre réalise bien l’action demandée, et avec le niveau de qualité requis. Il en va ainsi du client face au garagiste : n’étant pas vous-même mécanicien, impossible d’être certain que ce dernier a correctement effectué les réparations et n’a pas essayé de vous tromper.
Les individus et organisations incriminés dans l’enquête du New York Times ont pu ou su profiter des failles du système, quand ils ne les ont pas créées eux-mêmes, grâce à la corruption. En l’absence d’une information adéquate, les systèmes de vérification et de contrôle ne peuvent pas s’exercer efficacement.
Quant à la corruption, condamnable, elle semble relativement « logique et rationnelle » pour ceux qui la mettent en œuvre : c’est un coût, ou plutôt un investissement, dont le bénéfice tiré doit être supérieur aux risques encourus.
De nombreux économistes, citons George Stigler, ont démontré au travers de la « théorie de la capture de la régulation » que certains contextes étaient favorables à l’émergence de la corruption. Dans le cas de la PAC, tous les ingrédients sont réunis pour aboutir à cette situation où la corruption devient rationnellement rentable.
Par ailleurs, le système d’allocations et de subventions pousse en lui-même à un autre effet pervers : une partie de ces aides européennes étant payées à l’hectare, cela incite certains acteurs à augmenter les surfaces déclarées, concentrant encore plus les richesses dans les mains d’une poignée d’acteurs et appauvrissant encore davantage une base importante de paysans européens. Ce phénomène de concentration des richesses pour une infime minorité – la tactique du winner-take-all – incite encore plus à la concentration.
Droit d’inventaire
Ces révélations montrent la PAC sous un jour très négatif, dévoilant un système politique agricole de connivence où la prévarication, les relations et la corruption dominent, privant des milliers de paysans des fonds essentiels à leur survie économique.
Face à un tel constat, la future PAC devrait donc mettre sur pied des dispositifs efficaces de contrôle de ces fonds, afin de lutter contre ces comportements opportunistes, et permettre ainsi d’orienter ces subsides vers ceux qui en ont le plus besoin et vers des initiatives prioritaires (transition écologique par exemple).
Il s’agit aujourd’hui de mettre en œuvre un véritable droit d’inventaire de l’actuelle PAC pour que ces dérives ne se reproduisent plus, sous peine de saper définitivement l’un des piliers les plus puissants de la politique européenne.
https://www.nytimes.com/2019/11/03/world/europe/eu-farm-subsidy-hungary.html
https://www.nytimes.com/2019/12/11/world/europe/eu-farm-subsidy-lobbying.html
https://www.nytimes.com/interactive/2019/12/25/world/europe/farms-environment.html
2 https://www.arc2020.eu/ag-commissioner-wojciechowski-hope-springs-eternal/
