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« L’agriculture, un secteur comme un autre », « les stocks, ça coûte cher », « les marchés agricoles mondialisés », autant de clichés appelés à disparaître
La crise sanitaire du Covid-19 a débuté il y a seulement quelques semaines, et pourtant, on pressent déjà qu’elle aura un impact important tant sur nos conditions de vie que sur nos représentations. Nombreux sont ceux qui appellent à penser « le monde d’après ». Entre projection de ses propres visions et volonté de se rassurer en se raccrochant à ses certitudes, l’exercice est difficile. Aussi, est-il peut-être moins inconfortable de commencer par distinguer parmi les représentations usuellement partagées celles qui semblent condamnées à errer dans « le monde d’avant ». Nous proposons de conduire cet exercice avec l’agriculture et l’alimentation, domaines qui, avec la santé, ont trouvé – ou plutôt devrait-on dire retrouvé – une centralité dans nos existences à un moment où les repères entre superflu et nécessaire vacillent et où la subsistance de l’Homme – en référence au dernier ouvrage inachevé de Karl Polanyi[1]– retrouve sa primauté.
| « Les repères entre superflu et nécessaire vacillent et la subsistance de l’homme retrouve sa primauté » |
Au premier rang des expressions que l’on ne devrait plus entendre, notre choix porte sans hésitation sur « l’agriculture est un secteur économique comme un autre », expression que les praticiens des débats de politiques agricoles auront forcément déjà entendue dans de nombreux cénacles. Sorte de point Godwin[2] décliné aux politiques agricoles, cette expression massue se veut définitive pour indiquer que comme pour les autres secteurs de l’économie, l’agriculture devait être « laissée aux marchés » en y bannissant toutes formes de régulations publiques. Réduire l’agriculture et l’alimentation à un secteur de l’économie fait déjà sûrement partie du problème, tant elles constituent l’une des principales mises en relation entre la Nature et l’Homme. Mais, plus grave encore, cette conception laisse présager d’une méconnaissance des autres secteurs de l’économie. Ils disposent tous de règles collectives et/ou publiques qui laissent à la coordination par le marché, – c’est-à-dire par le libre jeu des acteurs économiques à la poursuite de leur intérêt propre, – une place plus ou moins grande mais toujours circonscrite.
| On offre l’alternative suivante : manger son voisin agriculteur ou nourrir son voisin non-agriculteur |
Les évolutions qu’a connues la Politique agricole commune depuis la grande réforme de 1992 ont visé à laisser une plus grande part aux marchés. Il n’en reste pas moins que des « filets de sécurité » persistent avec le déclenchement automatique du stockage public en cas de baisse de prix – l’intervention, dans le jargon – et les subventions, même si leur versement relève en grande part de l’automacité et donc d’une logique de consommation budgétaire. Mais, à la suite des baisses des prix minimums, les prix agricoles sont le plus souvent en deçà des coûts de production, et les revenus des agriculteurs inférieurs aux subventions qu’ils perçoivent. Au final, le bilan de ces trois dernières décennies est excellent pour la compétitivité de l’agroalimentaire européen. Il l’est nettement moins sur le plan de la protection des ressources naturelles et sur le plan social pour des agriculteurs à qui l’on offre l’alternative suivante, « manger son voisin agriculteur » pour récupérer les subsides versés à l’hectare, ou « nourrir son voisin non-agriculteur » par le développement de circuits courts.
Quand quelques repas séparent l’humanité du chaos
Donc, non, aucun secteur de l’économie n’est laissé au seul jeu des marchés, pas plus que l’agriculture et l’alimentation dont la régulation – plus ou moins forte – reste nécessaire pour assurer la sécurité alimentaire. En effet, aucun gouvernement ne peut rester passif devant un problème qui touche à la sécurité alimentaire : la stabilité de tous régimes politiques est en jeu quand quelques repas séparent l’humanité du chaos. Aussi la souveraineté alimentaire, c’est-à-dire la capacité à assurer en toutes circonstances la sécurité alimentaire de la population, reste une composante centrale de la souveraineté nationale. L’histoire et la géopolitique regorgent d’évènements pour lesquels l’« arme alimentaire » a été mobilisée dans des conflits entre puissances pour imposer leur domination. Pour autant, sécurité alimentaire ne veut pas dire autarcie. Si disposer d’une base productive conséquente est nécessaire, les échanges internationaux sont importants, ne serait-ce que pour disposer d’approvisionnements de secours en cas de sécheresse et assurer cette sécurité pour les pays déficitaires.
L’Aversion européenne aux stocks alimentaires
La question du stockage est centrale en agriculture dans la mesure où la plupart des productions dépend d’une saisonnalité que l’Homme ne maîtrise pas. C’est en particulier le cas pour les céréales dont on ne peut réaliser qu’une récolte par an. Tenir jusqu’à la prochaine récolte constitue ainsi un leitmotiv incontournable depuis le début de la sédentarisation de l’Homme. Le grenier communautaire constitue l’institution centrale de chaque société humaine. Ne pas disposer de réserves suffisantes pour passer la période de soudure jusqu’à la prochaine récolte expose en effet à des risques certains pouvant aller jusqu’à la disparition du groupe.
Pourtant, on observe une sorte d’aversion européenne pour le stockage. Y compris au début des années 1980 où la Communauté européenne semblait crouler sous les stocks publics. En termes de capacité de stockage, l’Europe n’a jamais été à la hauteur des Etats-Unis à cette époque et encore moins de la Chine actuellement.
| « Les stocks, ça coûte cher…surtout quand on n’en a pas » |
Surtout, l’argument « les stocks, ça coûte cher » constitue une parade facile pour justifier le recul de l’intervention publique en agriculture. Par la mobilisation du capital qu’ils constituent et par les infrastructures qu’ils nécessitent, les stocks notamment publics ont un coût non nul. Mais à quoi le rapporter pour jauger de son importance ? Bien sûr, si l’on considère que les marchés assurent à eux seuls la stabilité des prix à leur niveau d’équilibre, le coût de la stabilisation par des stocks parait démesuré. Il en est tout autre si l’on prend en compte l’instabilité structurelle des marchés agricoles. Et si, de surcroît, on considère que cette instabilité à un coût pour l’ensemble de l’économie par les rentes de situation qu’elle nourrit et les primes de risque qu’elle fait prendre à tous les acteurs au détriment de l’efficacité d’ensemble.
On serait donc tenté de compléter l’expression de la sorte : « Les stocks, ça coûte cher … surtout quand on n’en a pas ! ». Quand la sécurité alimentaire est en jeu, le coût de l’absence de stocks va alors s’exprimer en vies humaines perdues. Même sans aller jusqu’à ces extrémités, pour n’importe quel acteur économique, subir une rupture d’approvisionnement est susceptible d’avoir des conséquences fâcheuses pour le bon fonctionnement de son entreprise et pour sa réputation. En effet, le commerce est avant tout une question de confiance. Ne pas être en mesure d’honorer l’échange habituel se paie par une dégradation de la relation. Cela a notamment été le cas en 2016 quand la filière céréalière française, qui mettait en avant l’argument de la régularité de sa production, s’est trouvée dans l’incapacité d’exporter vers « ses marchés traditionnels » au nord du continent africain, à la suite d’une très mauvaise récolte.
Le mythe des marches agricoles mondialisés
On l’a vu précédemment, les échanges sont nécessaires pour assurer la sécurité alimentaire en cas de mauvaises récoltes à large échelle. A l’inverse, ne compter que sur les échanges internationaux pour assurer ses approvisionnements est d’autant plus périlleux en l’absence d’un minimum de coopération entre grands pays producteurs.
| Les accords sur les produits de base entre pays importateurs et pays exportateurs ont offert un cadre sécurisant pour développer les échanges internationaux |
Tout au long du XXe siècle et jusqu’aux années 1980, les accords sur les produits de base entre pays importateurs et pays exportateurs ont offert un cadre sécurisant pour développer les échanges internationaux de matières premières. Ces accords pluriannuels permettaient de s’extraire en partie de l’instabilité des marchés agricoles via la construction de solidarités interétatiques. Certains de ces accords, notamment pour les céréales, prévoyaient d’ailleurs des engagements de la part des pays exportateurs de disposer de stocks minimums afin de ne pas être mis en défaut. Ces accords ont progressivement disparu au moment de l’intégration des matières premières dans la logique du Gatt[3] et de la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
Dans une certaine mesure, les règles agricoles de l’OMC peuvent être considérées comme un exemple de coopération biaisée. Elles s’apparentent en effet à une discipline cherchant à restreindre les stratégies non coopératives entre États, comme celles qui consistent à exporter ses problèmes de surproduction en ayant recours à des subventions à l’exportation dont les effets en termes de pression sur les prix vont être nocifs pour les agricultures ne disposant pas des moyens de se prémunir contre des prix de dumping. Mais dans le même temps, la logique de l’OMC ne propose rien pour inciter ses membres à s’engager dans des coopérations actives, contrairement aux accords sur les produits de base. En cause, la croyance dans le caractère autorégulateur des marchés.
On explique ainsi que dans la discipline de l’OMC, les stocks stabilisateurs sont prohibés, ce qui constitue de toute évidence, le talon d’Achille de la troisième mondialisation agricole. Ouvrir les frontières pour construire un grand marché mondial unifié aurait nécessité dans le même temps une coopération, via la coordination de stocks stabilisateurs de manière à sécuriser l’ensemble du système alimentaire mondial contre des mouvements de panique et d’insécurité alimentaire. À défaut, difficile pour un État de faire confiance aux échanges internationaux pour assurer son approvisionnement alimentaire à tout moment. Il devient alors plus judicieux de renforcer ses propres capacités productives et ses politiques agricoles pour développer sa production et stabiliser ses marchés. C’est peu ou prou ce que l’on observe depuis la crise alimentaire de 2007/2008, avec à la clé une partition croissante des marchés internationaux.
Face à la légèreté de la cigale, comment blâmer la fourmi ?
Dans la période actuelle où la crise sanitaire désorganise la production et les flux commerciaux, les craintes sur la sécurité alimentaire réapparaissent et pourraient conduire à des emballements spéculatifs, même si le niveau des stocks de fin de campagne de céréales est le double de celui de 2007. Pour cause, 55% de ces stocks sont en Chine, véritable stockeur en dernier ressort de la planète. Or elle veille surtout à la sécurité alimentaire de sa population en disposant de stocks de l’équivalent de neuf mois de consommation. Face à la fourmi chinoise, l’Union européenne et ses 43 jours fait office de cigale.
| Prôner le maintien des échanges sans avoir de stocks, c’est faire la cigale pour continuer à profiter des stocks des autres |
Aussi, quand les organisations internationales telles l’OMC et la FAO appellent les États à ne pas prendre de mesures pour réduire leurs exportations, on doit avoir deux niveaux d’interprétation. Effectivement, conserver les échanges et éviter d’envoyer des signaux nourrissant la spéculation sont les moyens les plus appropriés pour éviter tout emballement. Mais, quand on sait la manière dont les stocks sont traités à l’OMC, on peut également voir un appel à la compassion pour les cigales qui n’ont pas de stocks et se trouveraient bien démunies si les fourmis privilégiaient leur population. Face à la légèreté de la cigale, comment blâmer la fourmi ? Prôner le maintien des échanges sans avoir de stocks, c’est faire la cigale pour continuer à profiter des stocks des autres.
Par conséquent, les « marchés mondiaux des céréales » sont une vue de l’esprit. Les produits agricoles ne sont pas apatrides, ils sont produits dans un pays donné, dans un cadre politique donné, dont l’objectif premier est d’assurer la sécurité alimentaire de la population du pays. Les échanges internationaux ne représentent qu’une fraction de la production mondiale. À défaut de coopérations actives, ces derniers restent soumis à un régime de prix où, hors tensions sur la sécurité alimentaire, les prix internationaux sont aimantés par les coûts de production des fronts pionniers pour chaque production. Dans ces conditions, connecter son agriculture sur ces prix internationaux de dumping, c’est l’affaiblir avec le risque d’augmenter sa dépendance à des approvisionnements extérieurs hors de contrôle. C’est donc « une folie » – pour reprendre l’expression du Président Macron – en termes de souveraineté alimentaire.
Au final, ces trois expressions dont on ne peut qu’espérer qu’elles disparaissent à la suite d’une prise de conscience de la fragilité de la subsistance y compris pour de riches cigales, révèlent la face cachée d’une politique agricole commune qui repose sur des principes incompatibles avec la sécurité alimentaire mondiale.■
[1] Karl Polanyi, La subsistance de l’homme, Ed. Flammarion, 2011, 434 p. Karl Polanyi est un journaliste et un économiste hongrois (1886-1964). Cet ouvrage est paru à titre posthume en 1977 aux États-Unis et traduit en français en 2011.
[2] On dit qu’une conversation en ligne, c’est-à-dire sur les réseaux sociaux, ou hors ligne, atteint le point Godwin lorsque l’un des interlocuteurs se réfère au nazisme, à Hitler et à la Shoah pour disqualifier l’argumentation de son adversaire.
[3] L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce a été signé le 30 octobre 1947 par 23 pays pour harmoniser les politiques douanières des parties signataires.
Frédéric Courleux, Directeur des études d’Agriculture Stratégies
