Dans cet article, Kimberley Ann Elliott revient sur les différentes étapes qui ont marqué ce cycle de négociation dont elle appelle à considérer l’échec. Plus précisément elle avance que « bien qu’il soit artificiellement maintenu en vie, le Cycle de Doha a dans les faits rendu l’âme lors d’une réunion ministérielle de juillet 2008 » où, en pleine crise alimentaire, Américains et Indiens se sont affrontés sur les mesures de sauvegarde à prendre en cas d’atteinte à la sécurité alimentaire.
Actant la montée en puissance des politiques agricoles dans les pays en développement qu’elle juge « souvent coûteuses, inefficaces et préjudiciables pour les pays voisins », l’auteure dénonce « l’intransigeance de l’Inde sur la question de la détention de stocks agricoles publics ».
Au-delà du constat de la mort du cycle de Doha – constat qu’on ne peut que partager – cet article a ceci d’intéressant qu’il montre le désarroi de l’auteure, assez représentative d’une part importante des experts des questions commerciales, qui n’ont pas compris qu’il ne suffisait pas de supprimer les politiques distorsives pour que le problème de l’instabilité des marchés agricoles internationaux et donc celui de la sécurité alimentaire mondiale soit résolu. Pour autant, difficile de renier ses certitudes, si bien qu’il s’agirait maintenant, d’après Madame Elliott, pour l’OMC de « passer à autre chose » et de « se pencher sur les nouvelles questions du XXIème siècle ».
Chez Agriculture Stratégies, nous pensons au contraire que l’Agriculture est au cœur des enjeux du 21ème siècle (sécurité alimentaire, protection des ressources naturelles, changement climatique, migrations, inégalités) et qu’il est indispensable de faire le bilan approfondi de l’échec du cycle du Doha, pour chercher à relancer un nouveau multilatéralisme en matière agricole. En l’occurrence la croyance dans l’auto-régulation des marchés et la théorie des marchés efficients est sans doute l’une des principales erreurs d’analyse. A l’inverse, il conviendrait de reconnaître que la stabilité des marchés internationaux nécessite, dans une logique de gestion de bien commun, une coopération entre politiques agricoles et alimentaires stabilisatrices et durables.
Christopher Gaudoin, Chargé de veille et d’analyse pour Agriculture Stratégies
La régulation du protectionnisme agricole constitue depuis longtemps un défi pour les négociateurs commerciaux. Le Cycle de Doha s’est heurté à cet écueil et l’impasse sur les stocks publics perdure. L’OMC devrait-elle simplement laisser tomber l’agriculture ?
Au début des années 2000, les subventions et les barrières commerciales des pays riches contribuaient à faire baisser les prix agricoles, laissant les agriculteurs pauvres des pays en développement aux prises avec la difficulté de subvenir aux besoins de leurs familles. Des campagnes telles que celle d’Oxfam intitulée « Make Trade Fair » ont alors mobilisé l’opinion publique en dénonçant le préjudice mondial causé par les centaines de milliards de fonds publics distribués aux agriculteurs relativement aisés des pays à revenu élevé. Quelques années plus tard, les prix des matières premières se sont envolés, le montant des subventions a baissé et les préoccupations liées à la sécurité alimentaire ont pris le devant de la scène, les fluctuations des cours internationaux faisant désormais souffrir les consommateurs plutôt que les producteurs. Dix ans plus tard, les prix alimentaires ont légèrement baissé et les subventions augmentent de nouveau, notamment sur les grands marchés émergents. La réduction de ces subventions était un objectif central des négociateurs des pays en développement lorsque l’OMC a lancé les pourparlers commerciaux du Cycle de Doha en 2001. Malheureusement, des divergences de vue profondes sur l’agriculture et la sécurité alimentaire ont bloqué à plusieurs reprises les progrès et le Cycle de Doha est désormais considéré comme mort, pour ne pas dire enterré.
Bien que les membres de l’OMC aient convenu, lors de la conférence ministérielle de Nairobi en 2015, d’éliminer les subventions à l’exportation, une solution permanente définissant des règles relatives aux programmes de détention de stocks publics reste à trouver. En effet, la Onzième conférence ministérielle de Buenos Aires s’est terminée sans décision ni accord sur un programme de travail pour l’agriculture. Cela s’explique en partie par le scepticisme affiché par l’administration Trump à l’égard du multilatéralisme commercial, et de l’OMC en particulier. Mais l’intransigeance de l’Inde sur la question de la détention de stocks agricoles publics, et sur l’agriculture en général, y a également contribué.
Les impasses dans ce domaine ne sont toutefois pas chose nouvelle. Les négociations commerciales du Cycle d’Uruguay, lancées en 1986 à Punta del Este, ont été les premières à tenter d’aborder de manière sérieuse l’ensemble des politiques agricoles ayant des effets de distorsion des échanges. Ces négociations ont réussi à créer un cadre élaboré de règles, mais ne sont pas parvenues à mettre un frein aux subventions ou au protectionnisme des pays industrialisés. Le Cycle de Doha était censé y remédier, mais il s’est écroulé au moment de la flambée des prix alimentaires mi-2008, et n’a connu depuis lors que des progrès limités sur des questions spécifiques.
Certains affirment que l’agriculture a désormais une importance tellement limitée dans le commerce international que l’OMC devrait passer à autre chose et se pencher sur les nouvelles questions du XXIème siècle. Mais l’agriculture reste importante pour les pays en développement, notamment en Afrique, que ce soit pour la sécurité alimentaire ou les revenus de la population. Le défi réside dans le fait que la sécurité alimentaire est une question particulièrement sensible sur le plan politique et que les responsables politiques veulent de la flexibilité (dite « espace politique ») pour y répondre. Dans la pratique, les politiques adoptées dans certains pays en développement, tout comme celles adoptées il y a de nombreuses années dans les pays industrialisés d’aujourd’hui, sont souvent coûteuses, inefficaces, et préjudiciables pour les pays voisins. L’OMC pourrait contribuer à orienter ces politiques pour qu’elles aient moins d’effets de distorsion des échanges et de retombées négatives pour les autres pays, à condition que les pays membres aient la volonté politique de lui laisser ce rôle2.
Le long chemin vers l’impasse agricole
La réforme agricole constitue depuis longtemps une question difficile à résoudre. Dans les années 30, les États-Unis ont adopté des programmes « temporaires » pour aider les agriculteurs à résister simultanément au Dust Bowl et à la Grande Dépression. Malgré les changements spectaculaires observés depuis lors dans la structure de l’agriculture américaine, le congrès américain continue d’approuver, tous les cinq ans environ, des lois agricoles prévoyant un large éventail de programmes de soutien aux agriculteurs. Bien que ce chiffre soit descendu ces dernières années juste en-dessous de dix pourcent, plus d’un quart des recettes totales de l’agriculture américaine provenaient encore des caisses de l’Oncle Sam en 1999, selon l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE). Les agriculteurs japonais voient leur nombre diminuer et sont en majorité âgés de plus de 65 ans, mais le gouvernement continue malgré tout d’appliquer des droits de douane de plus de 700 pourcent pour protéger les producteurs de riz. Et bien que l’UE ait modifié sa Politique agricole commune (PAC) pour en réduire les effets de distorsion, elle continue de distribuer chaque année des dizaines de milliards d’euros à ses agriculteurs.
Même si l’on pourrait penser que le fait d’avoir un nombre limité d’agriculteurs réduise leur poids politique, c’est le contraire qui se vérifie souvent. Des exploitations agricoles de plus grande taille, moins nombreuses et plus riches s’organisent plus facilement pour faire pression et défendre leurs intérêts. Pour la plupart des habitants des pays à revenu élevé, les produits alimentaires ne représentent qu’une petite part du panier de consommation total, et le sujet ne leur semble donc pas suffisamment important pour influencer leur vote ou financer des campagnes pour s’opposer aux subventions agricoles.
Des fondations fragiles : le GATT ne parvient pas à réguler l’agriculture
La puissance des lobbys agricoles dans les pays clés a compromis dès le départ les efforts visant à négocier des règles internationales applicables à ces politiques. Alors que l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) interdit les subventions à l’exportation et les contingents à l’importation pour les produits manufacturés, il les autorise pour les produits agricoles. Les négociations sur la réduction des droits de douane qui ont suivi le lancement du GATT en 1947 ont également largement épargné les produits agricoles par rapport aux produits manufacturés. De ce fait, les droits de douanes sur les produits agricoles sont généralement plus élevés que ceux applicables aux produits industriels : six à sept fois plus élevés dans l’UE, au Japon et en Corée, trois fois plus élevés au Canada et en Inde, 50 pourcent plus élevés en Chine et aux États-Unis.
L’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay représentait un pas en avant, au moins en vue de soumettre les politiques agricoles à des règles commerciales internationales visant à les contenir. Il s’est toutefois avéré une déception supplémentaire. Les négociateurs européens ont veillé à ce que les règles reflètent des réformes qu’ils avaient déjà adoptées. Les négociateurs japonais ont fait pression pour conserver leurs barrières extraordinairement élevées aux importations de riz, et les États-Unis en ont profité pour conserver leurs mesures de protection du sucre et des produits laitiers. En fin de compte, les contraintes étaient tellement légères qu’elles ont eu peu d’effet dans la pratique.
Le Cycle de Doha bloque sur l’agriculture
Lorsque l’OMC a décidé en 2001 de lancer un nouveau cycle de négociation à Doha, les prix réels des produits agricoles étaient proches de leurs niveaux les plus bas. Le durcissement des règles relatives aux subventions agricoles et aux barrières commerciales qui pesaient sur les prix représentait un aspect central des négociations commerciales internationales. Cette fois-ci, le Brésil et d’autres pays en développement exportateurs étaient à la tête des demandes de réforme. Les négociateurs américains, qui avaient été les premiers à demander des réformes à l’Europe et au Japon pendant le Cycle d’Uruguay, se trouvaient maintenant sur la défensive dans ce nouveau cycle en raison de la poussée des subventions américaines à la fin des années 90 en réaction à la chute des prix.
Les cours des denrées alimentaires ont ensuite commencé à remonter et les choses ont changé de manière spectaculaire. Bien que les cours aient fluctué ces dernières années, ils restent largement au-dessus de leur niveau de la première moitié des années 2000, ce qui a, tout au moins temporairement, fait passé l’attention des effets de la baisse des cours sur les producteurs pauvres aux effets des prix élevés sur les consommateurs pauvres. Les gouvernements de nombreux pays en développement ont essayé de protéger les consommateurs des flambées de prix. Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), 25 pays ont imposé des restrictions à l’exportation de produits alimentaires en 2007-2008 ; les pays tributaires des importations ont de leur côté réduit les droits de douane et la fiscalité applicables aux produits alimentaires. Les restrictions russes aux exportations de blé ont contribué à une seconde flambée des prix en 2010. Au niveau de chaque pays, ces politiques se justifiaient, mais globalement, elles ont fait monter encore plus les cours mondiaux et ont aggravé la situation pour tout le monde. Les restrictions à l’exportation ont également tendance à compromettre la sécurité alimentaire à long terme, parce qu’elles réduisent les incitations à augmenter la production.
Bien qu’il soit artificiellement maintenu en vie, le Cycle de Doha a dans les faits rendu l’âme lors d’une réunion ministérielle de juillet 2008. Paradoxalement, cette réunion a capoté en grande partie parce que les négociateurs américains et indiens ne sont pas arrivés à résoudre un différend sur la question de savoir de quelle latitude les pays en développement pouvait disposer pour augmenter leurs droits de douane lorsque les prix chutent et que les importations augmentent fortement3. Depuis lors, la position de négociation de l’Inde a essentiellement été que l’OMC devrait autoriser les pays en développement à faire à peu près tout ce qu’ils veulent au nom de la sécurité alimentaire, quel qu’en soit le coût pour eux ou pour les autres pays. Pour compliquer encore plus les choses, la Chine a commencé, en plus de l’Inde et d’autres pays émergents, à distribuer un soutien conséquent à son secteur agricole.
Des options pour avancer
L’OMC pourrait encore jouer un rôle utile en aidant les pays à se diriger vers des politiques qui ont moins d’effets de distorsion, en se servant des négociations pour entériner toute réforme qui aboutirait. La question est de savoir comment procéder maintenant que le Cycle de Doha a échoué et qu’il n’existe pas de consensus sur ce qui devrait le remplacer. Pour le moment au moins, les grands cycles menés sous la forme d’un « engagement unique », principe selon lequel rien n’est convenu tant que tout n’est pas convenu, n’apparaissent plus viables. Dans quelques domaines, des sous-groupes de pays « aux vues similaires » poursuivent des négociations plurilatérales en vue de parvenir à un accord sur des aspects qui pourraient, ou non, être étendus à d’autres membres de l’OMC ou ramenés sous l’égide de l’organisation. Mais est-ce que cela pourrait fonctionner pour l’agriculture ? Une autre option consiste à continuer de rechercher des progrès graduels au cas par cas, comme cela a été fait avec succès à Bali pour améliorer la mise en œuvre des contingents tarifaires ou à Nairobi pour éliminer les subventions à l’exportation de produits agricoles.
En ce qui concerne la première alternative, on peut légitimement douter de l’efficacité d’une approche plurilatérale dans le domaine de l’agriculture. Les accords commerciaux régionaux (ACR) existants, qui sont, à divers degrés, des accords « plurilatéraux », ne traitent généralement pas du soutien interne à l’agriculture. Cela s’explique par le fait que les exportateurs concernés ne veulent pas se retrouver en concurrence avec les exportations subventionnées de parties extérieures à ces accords. Pour éviter ce problème tout en ayant un sens, un accord plurilatéral plus large sur les questions agricoles aurait besoin d’inclure les acteurs clés qui ont contribué à l’impasse actuelle au sein de l’OMC, dont notamment l’Inde et les États-Unis. Il est difficile de voir comment cette approche pourrait conduire à un meilleur résultat4.
La poursuite d’une approche graduelle, au cas par cas, pourrait s’avérer une option plus fructueuse. Un sujet qui devrait figurer en tête de liste de tels efforts est l’amélioration du fonctionnement de l’institution dans le domaine agricole. Cela concerne notamment l’application effective des disciplines du Cycle d’Uruguay relatives aux délais de notification, ainsi que des récentes décisions ministérielles en matière de contingents tarifaires et de subventions à l’exportation. Même si l’utilisation de telles subventions est actuellement minimale, leur élimination à Nairobi constitue une réussite importante, car elle garantit que les pays auront à assumer une plus grande part du coût de leurs propres subventions s’ils les augmentaient à l’avenir. Une surveillance stricte des nouveaux engagements en matière de concurrence à l’exportation permettrait également de maintenir la pression sur les États-Unis pour qu’ils réforment leurs pratiques bien connues en matière d’aide alimentaire et réduisent la part des subventions dans leurs programmes de crédit à l’exportation pour l’agriculture.
En matière de stocks publics, les membres ont besoin de trouver une solution qui ne créée pas de manière permanente une nouvelle faille qui puisse être exploitée pour apporter un soutien aux producteurs. Il existe de nombreuses propositions pour y parvenir avec des modifications relativement modestes de l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay, sous réserve que les membres acceptent de négocier de bonne foi5. Des mesures modestes de transparence et de consultation des membres concernés avant l’application de restrictions à l’exportation en cas d’augmentation brutale des prix alimentaires pourraient constituer un autre élément d’un programme graduel. L’ancien président du Comité des négociations agricoles à l’OMC, l’ambassadeur néo-zélandais Vangelis Vitalis, avait recensé un certain nombre d’autres questions ciblées susceptibles d’améliorer le fonctionnement des marchés internationaux de produits agricoles, « comprenant les produits tropicaux, la progressivité tarifaire (augmentation des droits de douane le long des chaînes de transformation), les pics tarifaires (droits de douane relativement élevés parmi des droits généralement faibles), la conversion des droits de douane en taux ad valorem (tarifs douaniers proportionnels à la valeur estimée des marchandises) », etc.6
En bref, l’approche des négociations commerciales basée sur l’engagement unique, dans le cadre notamment du Cycle de Doha, a abouti à une impasse. Plutôt que de s’accrocher à l’espoir d’un grand compromis qui risque de ne jamais se réaliser, les membres de l’OMC devraient chercher à faire des avancées là où ils le peuvent, quand ils le peuvent. Dans l’agriculture, alors que les programmes de soutien interne se répandent maintenant au sein des grands marchés émergents, il semble qu’il existe désormais suffisamment de politiques coûteuses, avec d’importants effets de distorsion, pour servir de monnaie d’échange en vue d’un accord concernant uniquement l’agriculture. Ceci pourrait même évoluer vers un « package » sectoriel conséquent si un nombre suffisant de pays commençait à souffrir du coût croissant de ces politiques (pour leur budget ou leurs exportations). Dans le même temps, une approche graduelle sera plus lente et moins ambitieuse que beaucoup le souhaitent, mais elle est préférable à une absence complète de progrès.
1 https://fr.ictsd.org/bridges-news/passerelles/news/l%E2%80%99omc-l%E2%80%99agriculture-et-le-d%C3%A9veloppement-une-cause-perdue
2 Cet essai est inspiré de mon dernier livre, Global Agriculture and the American Farmer: Opportunities for U.S Leadership (Washington: Center for Global Development, 2017) et d’une synthèse antérieure de recherches d’économie politique sur les politiques agricoles publiée dans Delivering on Doha: Farm Trade and the Poor (Washington: Center for Global Development and Institute for International Economics, 2006).
3 « Agricultural Safeguard Controversy Triggers Breakdown in Doha Round Talks », Bridges Weekly, 7 août 2008. http://bit.ly/2t0WxsN
4 Pour un point de vue plus optimiste sur cette option, voir les arguments d’Aluisio de Lima Campos ici: http://bit.ly/2Bj2jbV.
5 Franck Galtier fait une proposition de cette nature, et la compare également à d’autres propositions pouvant présenter un intérêt, dans Looking for a Permanent Solution on Public Stockholding Programmes at the WTO: Getting the Right Metrics on the Support Provided, Initiative E15, Geneve : International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) et Forum eeconomique mondial (2017) http://bit.ly/2BhXMpW
6 Le résumé du rapport du président d’une réunion du 9 mai est disponible ici : http://bit.ly/2EdfRUH ; voir également la nouvelle du 8 mars 2016 concernant les négociations de l’OMC sur l’agriculture ici : https://www.wto.org/french/news_f/news16_f/agng_09mar16_f.htm
